【电力】王信茂：电力规划亟待加强

电力工业是关系国计民生的基础产业，电力的安全、可靠和有效供应，是现代社会正常运转的重要物质技术基础。落实国家能源战略，实现电力工业科学发展，是优化能源结构、加快转变经济发展方式的重要内容，对加快推进资源节约型、环境友好型社会建设，确保“十二五”时期经济社会发展目标任务完成乃至全面建成小康社会具有重要的支撑作用。实现电力工业的科学发展，需要有科学的、统一的电力工业发展规划，当前在这方面还存在着突出的问题，需要结合政府转变职能和市场经济体制改革的深化而尽快解决。
　　　
　　一、电力工业统一规划亟待加强
　　　
　　2002年底，我国电力工业厂网分开后，政府主管部门作为电力规划管理的主体没有完全到位，电力规划没有管住、没有管好。《电力工业“十五”规划》预测电力需求水平过低，而调整后的规划没有公布；《电力发展“十一五”规划》编制了而没有公布。“十二五”时间已过三年多，《电力发展“十二五”规划》至今仍未公布。电力规划管理工作极其薄弱主要表现在：一是市场配置资源的重要作用没有得到充分体现，行政管理存在着重微观轻宏观、重项目审批轻规划管理的问题。二是科学的电力规划体系不健全，电力规划的重大问题研究、编制程序、审定发布及滚动修订缺乏规范化、程序化、透明化的管理机制，规划的科学性、权威性难以保证。三是项目前期工作缺乏科学管理机制，电力项目良性开发秩序、市场运行机制和问责制亟待建立。
　　　
　　由于统一规划机制的缺失，造成了电力的无序发展，例如：电源与电网建设不同步、不协调。“十五”、“十一五”期间，新建煤电项目与铁路运输、煤炭供应等没有协调匹配，地区性煤电运紧张问题反复出现；近几年，由于风电没有纳入电力发展统一规划，造成风电发展与电网发展不协调，使得部分地区风电装机规模大大超出电力系统合理消纳能力，弃风现象大量出现。突出说明了电力规划管理工作极其薄弱，没有发挥规划对电力项目投资、建设的指导作用，影响了电力工业的科学发展。
　　　
　　二、加强电力工业统一规划的关键是转变政府职能
　　　
　　（一）党的十八届三中全会通过的《决定》提出了明确要求
　　　
　　《决定》指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。《决定》在“加快转变政府职能”中指出：科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政制度改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动的监管，加强各类公共服务提供。

　　（二）政府要做好四个方面的职能转变
　　　
　　根据我国能源战略的新要求，要正确定位政府、市场、企业的关系，明确电力行业中应由市场发挥作用的领域、政府必须调控和监管的领域、企业的市场地位和被监管内容。政府要不断加快政府转变职能的步伐，把市场能够做的交给市场，把自己该管的事管好，把地方政府能够管的下放给地方政府。
　　　
　　为此，政府要做好以下四个方面的转变：一是从偏重于对微观经济活动的干预，转到搞好宏观调控上来。保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务；二是改变原来主要以行政指令配置电力资源的做法，逐步落实市场在资源配置起决定性作用的实现形式，建立健全市场机制，运用经济手段、经济政策、经济法规和必要的行政手段调控电力工业的发展和运行。三是从主要适应国有经济发展电力转到适应公有制为主体、混合所有制经济共同发展电力；四是从过多的行政性审批，转到强化战略与规划的制定、管理，同时创造公平竞争的市场环境上来。保障规划科学、市场公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。
　　　
　　三、建议
　　　
　　电力发展规划是电力工业发展建设的重要指导，科学规划是电力工业实现健康发展的根本保证，对于提高电力工业发展质量、效率和效益至关重要。因此，电力工业发展规划的制定和实施是政府宏观管理的重要内容，也是国家宏观调控的重要手段。为了加强电力工业统一规划，提出以下建议。
　　　
　　（一）建立健全科学的电力规划体系
　　　
　　1、建立统一有效的完整的电力规划体系
　　　
　　科学完整的电力发展规划的体系由不同规划阶段的规划（五年规划、中长期规划）、不同规划对象的规划（总体规划、专项规划、专业规划）和不同层级的规划（全国规划、区域规划、省级规划）所组成。要坚持统一规划、分级管理的原则，确立统一有效、层次分明、功能清晰、相互衔接的规划体系。
　　　
　　电力中长期规划指导电力五年规划
　　　
　　电力发展中长期规划及其发展目标需要由电力五年规划逐步实施，所以电力五年规划是电力中长期发展规划的具体安排。换句话说，电力五年规划必须在电力中长期规划的指导下来编制，而不能违背中长期电力发展规划规定的发展目标、方针和原则。当然，电力五年规划实施过程中，电力工业外部环境和内部条件发生了重大变化，或发现了中长期规划中没有预料到的重大问题，应实事求是地反过来调整中长期电力发展规划。至于电力年度综合计划，必须在电力五年规划的指导下来制定，没有好的五年规划，年度综合计划也不可能编好。
　　　
　　电力总体规划指导专项（业）规划
　　　
　　电力发展规划本身是国家能源规划的专项规划，但对于电力工业发展来说，它又是电力工业发展的总体规划。电源（包括常规能源、新能源和可再生能源发电电源）规划、电网规划是电力发展规划中有机衔接、相互协调、经过优化后的专项规划。电源规划应进行技术经济比较,提出多个可供选择的电源建设方案；电网规划应结合电源规划方案,对不同的电网规划方案进行技术经济比较,提出推荐的电网规划方案。电力发展规划推荐的电源规划、电网规划方案是在生态环境、社会影响、技术和经济等综合评价的基础上提出的，能够保证资源的优化配置和电源、电网的协调发展，因而具有科学性、协调性和权威性。
全国电力发展规划指导地区电力发展规划
　　　
　　地区（区域、省级）电力发展规划应在全国电力发展规划的指导下，利用地方掌握的社会资源，发挥地区比较优势，因地制宜确定本地区的电力工业发展规划。全国电力发展规划应是战略性、方向性、框架性的规划，而地区电力发展规划则应当更具体、更具有可操作性。全国和地区电力发展规划相互衔接，共同构成一个科学有序、合理分工、有机衔接的规划体系。正确处理中央与地方的关系，做好全国电力发展规划与地区电力发展规划的协调，是规划管理中的一个重要问题。
　　　
　　电力发展规划要与相关行业、地区规划相衔接
　　　
　　电力是二次能源，电力发展规划既要统筹深入研究电力的上下游及相关行业的综合协调，又要将电力规划项目用地、用水以及生态环境保护等纳入国家的国民经济与社会发展规划及相关规划，实现电力与相关行业和所在地区经济社会环境的协调发展，以实现全社会成本最低。
　　　
　　2、开放、民主、协作的管理体系
　　　
　　高度重视规划对电力行业发展的指导作用，加强政府对电力规划研究的组织、领导和管理工作，建立行业协会、电力企业、科研部门、装备制造业、专家学者和社会公众等广泛参与，涵盖发展战略、产业政策、规划、计划及后评估的科学规划管理体系，制定统一的电力工业发展规划。
　　　
　　目前，宜充分发挥行业协会、大型电力企业集团以及科研设计等现有的规划研究力量，充分吸取专家、学者和社会公众意见，建立健全政府主管部门指导下相互协调合作的电力规划研究协作体系。加强与新能源、煤炭、运输、装备以及高载能行业等上下游行业之间的学术联系和研讨，重视推进煤电高效清洁和煤电运综合平衡研究，做到与经济社会发展规划有机衔接。
　　　
　　作为国家能源局内部的司局，既要有明确的职责分工，也要有必要的统筹协调，保证发布的各类规划不是代表部门利益而是代表国家利益的规划，是相互协调、相互衔接的规划。
　　　
　　（二）创新电力发展规划管理机制
　　　
　　制定详细的规范的前期研究、编制、听证、审批、公布、中期评估、滚动修订和后评估等工作程序。在科学、民主的氛围中，主管部门依照工作程序，按期组织相关机构或通过研究项目招投标，开展规划研究、制定规划，并定期对电力规划进行滚动调整；建立规划审批和公布机制，电力工业五年规划和年度滚动调整规划要依法上报国务院审批；经国务院审批通过后的规划，要依照工作程序及时向社会公布。建立规划制定、实施的问责制。
　　　
　　（三）规划管理要结合政府职能转变和市场化改革的不断深化而不断完善
　　　
　　1、国家应尽快制定《规划法》，从法律层面上对规划的地位和作用加以明确。
　　　
　　2、国家能源局及省级能源主管部门作为电力统一规划的责任主体，要管好自己该管的事，优化政府宏观调控，切实抓好电力发展规划包括制定和实施在内的管理工作。
　　　
　　当前，要需要重视解决的问题，一是克服“有了能源规划可以不要电力规划”、“有了电源规划或电网规划就可以替代电力发展规划”等忽视电力发展规划重要作用的错误认识。这些错误认识客观上起到了肢解、取消电力发展规划的作用。二是在电力发展规划管理中，要特别注意电源规划（包括新能源发电规划和传统能源发电规划）和电网规划的协调统一。非水可再生能源发电规划要摒弃仅以资源论规划的观点，深入研究电力市场，落实输送、消纳，防止电力无序发展，提高电源、电网作为整体优化的协同性，减少水能、风能等资源浪费。三是解决由于电力发展规划工作启动晚、公布迟，而省级电力规划公布早于全国电力规划，而导致省级电力规划目标与全国电力规划目标不衔接的问题。
　　　
　　3、从电力规划研究支撑的组织体系来看，很有必要通过重组划转或新建独立、客观、公正的电力规划研究中心，作为国家能源局直属事业单位，在政府主管部门的领导下，具体承担电力规划研究的组织协调、重大问题的调查研究，支撑国家规划和重大决策。
　　　
　　4、在政府主管部门作为电力规划管理的主体到位及电力市场机制基本健全的条件下，按照市场配置资源起决定性作用的改革方向，建议政府从“十三五”开始，逐步退出电力投资项目的核准制，国家规划内的电源项目实行公开招投标制，通过市场竞争方式选择投资主体；国家规划内的电网项目实行备案制；电源存量竞价上网和用户选择用电，构建中国特色的电力市场运行模式。同时，政府要在项目的投资运营全过程中加强市场监管。