改革成绩单：试点五省区降价空间超50亿
相对于售电侧改革的有序推进，输配电价改革是电力体制改革和价格机制改革的关键环节，也是发改委更乐于晒出的“成绩单”。国家发改委价格司巡视员张满英在今年3月29日发改委新闻发布会上介绍，发改委在输配电价改革上进展顺利，已经取得了“电网监管模式转变”“约束了电网企业的成本”“核定了输配电价的价格”等三项突破。
在监管上，张满英介绍，发改委已“建立了以电网有效资产为基础，对输配电的收入、成本、价格进行全范围直接监管的新模式。”参会的云南省物价局局长郭继先则透露，国家第一次启动了异地监审。他举例，在改革试点云南省，其成本监审工作是由广东省成本调查队开展监审的，“既保证了成本监审口径的统一，同时又保证了以第三方名义进行监审的客观性和公正性。”
而在约束电网企业成本和核定输配电价价格方面，张满英则晒出两组数据：“剔除或核减了与电网输配电无关的资产和不合理的成本，约160亿。在五个省区（即云南、贵州、安徽、宁夏、湖北首批五省区输配电价改革试点）来算，核减的比例平均约16.3%。”按照‘准许成本加上合理收益’的原则核定了相关电网输配电总收入和输配电价水平。再综合电网在三年监管周期中的新增投资因素，五个省区降价空间达约55.6亿元。”他透露，这些降价空间全部用于降低终端电力用户用电价格，降低了企业的用电成本。
冯永晟认为，输配电价改革对供给侧改革的重要价值，体现在于电力对整个经济版图的基础性地位。
监管仍嫌不力：“九龙治水”难题待解
据国家发改委介绍，2015-2017年，作为改革试点的深圳市，其电网输配电价水平将比2014年的每千瓦时0.1558元下降1分多钱。有专家表示，这一分多钱“不容小觑”，“下降1分多传导到终端电价上可以降低用户电费10亿元以上。”
“为什么当时把试点放在深圳？因为深圳本身的电价太高了，有调整电价的空间。输配电价本身有很多技术层面在里面。”冯永晟指出。
而在后期成立的试点中，包括了山西、贵州、云南等资源大省。国家发改委能源研究所原所长周大地分析称，这些资源型省份几乎能涵盖我国所有的发电方式，因此具有较强的代表性。冯永晟透露，一些试点省份出现了“输配电价核定完，执行却不到位”的问题：“核算出来的输配电价和原来的电价没有下降很多，有的省份为了达标就沿用了原来的定价方式，政府在后面，说降多少就降多少”。
冯永晟认为，对输配电价的监管仍嫌不力。其根源则在于职能部门职责分散、重叠，九龙治水。“现在的局面是既有真空又有分散还有交叉，有利益的时候大家会扯皮，有问题的时候又全部推诿。应该要统一整合现在分散于能源局、发改委的关于能源的部门，特别是关于能源的定价，和能源投资这些关系市场核心领域的监管权力放在一起。”
而针对电力监管的职能整合，近年来其实屡有动作，例如2013年电监会被整体并入国家能源局，从而扩大了能源局的监管领域。以中国能源研究会为首的能源界内部人士屡有“能源大部制”的动议，即成立兼具公共管理、协调、监管能力的大能源部。
“能源价格特别是电力价格，是一个高度专业的监管领域，很难指望发改委价格司一个部门去统计这个电价。我觉得扩张现在的监管权力是有必要的。”冯永晟认为。
而随着改革的推进，各类配套措施也应浮上水面。刘纪鹏认为，电价改革牵一发而动全身，“电力行业变了，许多相关行业的规矩也要跟着变”。他认为电价改革应同国企改革一样，进行分类。“目前分类还没有到位，更没有分完。”
冯永晟认为，中央的政策只给了一个大概的方向，许多细则尚待研究。“9号文说了两方面来避免资源垄断，一个是指在竞争性环节引入竞争，另一方面是垄断性环节管住中间放开两头。暗含的是这两个行业要有明确的功能性的定位。但这两个环节在业务上怎么去管，这种定位通过什么方式实现，没有明确说出来。”
下一步改革关键：消弭各方分歧
“现在的电价改革大方向其实是妥协的产物。”冯永晟认为。输配电价改革最早其实可追溯至2004年，发改委启动广东输配电价改革试点研究。如今12年过去，试点依然在推进过程中，足可见改革之难。
根据国家电力体制改革试点文件的要求，云南、贵州、安徽、宁夏和湖北等五省区作为输配电价改革扩大试点省份，按原计划应该在2016年1月1日起实行输配电价监管。但由于五个省区电价存在矛盾，导致输配电价迟迟未能出台。
“参与者之间存在分歧，包括了中央各部门之间，中央与地方之间，政府与企业之间，不同地方的政府之间，电网企业和发电企业之间。”冯永晟向时代周报记者介绍道。
地方政府间的诉求分歧在于，电力资源富集的省份，如山西、云贵，其资源和用户无法良好匹配。“要先上中央的网，再上他们的用户，相当于他们要收一部分过路费，很多地方政府就不愿意了：为什么我的用户没法直接用我的很经济的电力资源，为本地经济做贡献？因此他们就反垄断，力推市场化。”冯永晟称。而电力资源贫乏或经济发达、用电需求量大的省份，则希望继续使用廉价的电力，因而产生分歧。
而处于垄断地位的电网公司亦有自己的考虑。有电网业内人士向时代周报记者透露：“国家电网倾向于保持稳定的机制和结构的变动，也就是保持原来市场结构不变的情况下，进行一些规则上的调整。”
“在某种情况下，政府还是企业的保姆。”冯永晟认为，“市场是波动的，有风险的，你要让市场主体适应价格的波动，去承受风险，这要求市场主体不能凡事依赖政府。但政府也有诉求，不仅要替当地企业着想，还要替财政收入着想。”这即是地方政府与中央宏观政策间的冲突。
在国家淘汰落后产能的号召下，一些发电方式落后、高污染的发电厂应该清退。“但政府会考虑，现在形势这么不好，我本地企业发不出电怎么办？本地用不上电怎么办？政府就想各种办法让发电企业有一条活路去。”
当前，煤炭价格走低，电力市场需求疲软，从而连累了电价。从华电集团、华能集团和中电投的数据来看，其2016年第一季度上网电价分别比2015年下降了12.44%、10.69%和9.97%，降幅均接近及超过了1/10。
而冯永晟则称，许多发电企业不担心低电价：“现在全国火电厂的容量很大，实际的利用率却很低。许多发电厂宁可要低电价，也要把产能运行起来。”他认为，这也等于帮了地方政府的忙。“因为电价本来就不高，所以政府打着改革的名头去让企业市场化，让用户享受低电价，都能够实现。但即使你不这样做，电价也不会上去。”
“真正的考验来自于价格波动的时候，你还能不能把企业放到市场里去。”冯永晟称。
