【电力】建立新的风能持续发展市场机制探讨

一、 我国现有风电发展市场机制特点和局限性

我国现有风力发电的市场机制自2005 年以《可再生能源法》开始，2006 年基本完成并成功运行。其特点是以《可再生能源法》为法律保障，以风电电量由强制电网收购为市场保障，以不同风资源地区有区别的固定电价和适当的政府补贴为效益保障的一套政策组成。对于风力发电早期发展来说，这是一个合理和有效的机制，运行流畅，效果显著，为风力发电产业的兴起提供了一个国家推动的、有竞争、有管控、有保障的风力发电市场，有效地推动我国风力发电产业(包括相关的工程、设备和科学技术)发展，促成我国风电连续多年的大规模高速发展，节能减排和应对气候变化效果显著。在2005 到2015 的十年间，我国累计并网装机量从2005 年的72 万千瓦扩大近180 倍，达到1.29亿千瓦，占全国电力总装机量的比例达到8.6%，风电年发电量达1863亿千瓦时，占比达3.3%。我国累计风电装机连续处世界首位，2015 年年装机量达3297 万千瓦，占全世界当年装机量的40%，更是无他国能及。风电成为我国除煤电，水电之外的第三大电力来源。

十年来，风电设备制造也完全实现了市场化。国产化率达到90%以上，制造成本下降近50%，设备质量大幅度提高，可利用率在95%以上;风电设备国产品牌的风力发电设备在国内市场占有率从百分之十几迅速增加到90% 以上，并开始部分出口，造就了新疆金风、联合动力、江苏远景等一批优秀的风电设备制造企业和相应的风电设备产品;在国际十大风电设备品牌中，中国占了三名。我国风力发电技术研发突飞猛进，在引进技术的基础上，已完成重大蜕变与创新。风轮气动效率提高20% 以上，控制技术更加先进，电能质量大幅提升;智能化、信息化、大数据、云计算的理念迅速被引入到机组设计制造、风电开发建设和运营管理的各个环节。大批优秀的专家和科技人员投入到风电科技研发中，风电科技在许多方面已站在世界前列。风电大发展提供了新的就业机会，从业队伍也不断壮大，形成一个约五十万人的产业队伍，成为一支不可忽视的新兴力量。

但是，现有机制的运行范围有一定局限性。它只发生在风力发电产业及关心、支持、扶持的有关机构的小范围内。产业外部对机制的参与仅限于政府有关部门，以及国家财政有限的补贴，和电网对风电有限收购保障和不稳定的接入。风力发电对环保、生态和整个社会的价值和贡献并没有得到普遍承认，也没有量化成经济效益在风电投资回报中体现;风电的送出规划、建设与管理均落后;风电消纳还在提倡本地为主，没有在全国有效解决消纳问题;与其它能源相比，风电在社会层面的优势并没有扭转市场上的劣势;民众开发和消费的的积极性无法调动，民间和民营资本投入困难。在面临大规模弃风限电、补贴拖欠等有违《可再生能源法》的现实时，基本得不到说法。我国风电发展至今，在重大成功之后也遇到前所未有的困难。

二、建立新的风能持续发展市场机制的必要性

国家对于可再生能源的许多政策始于扶持风能开发，也大多用于风能开发。然而国家财政补贴不能无休止地扩大，也不能无限期地延长，现有的补贴已经难以为继。风电固定电价能否保持不变甚至再提高呢?答案是否定的，因为那意味着补贴要长期持续。因此新机制要放弃完全依靠政府扶持、财政补贴的思维模式，从我国国民经济和社会可持续发展的长远目标出发，建立包括风能在内的可再生能源作为将来主要能源资源，以减少甚至完全替代化石能源的新理念，建立由市场配置起决定作用的风能可持续发展模式和相应的运行机制。而建立这种模式和机制要靠改革。

新机制必须能够推进我国风电和可再生能源发展中长期目标的实现;要解决风电传输规划电网建设长期滞后、日益严重的弃风限电问题和消纳问题;要解决风电成本与上网电价的差距问题，使风电开发成本得以平衡，投资有利可图;要解决日益严峻的政府补贴问题和将来补贴逐步退出问题;要解决国有资本、民营资本和人民群众参与风电产业的问题;当然还有风电发展中的监督和管理问题等等。要解决的这些问题远远超出现有机制的运行范围，牵涉面很广，很多是经济基础与上层建筑的矛盾，是先进生产力与落后生产关系的矛盾，因此从某种程度上，这实质是一场革命。我们必须解放思想，锐意创新，大力进行改革，以新的市场机制，注入源源不断的动力，使可再生能源和风能实现长远健康的可持续发展。

三、风能持续发展市场新机制的要点探讨

风能本身是可持续能源，能不能持续地开发利用的关键是能否建立起可持续开发的市场机制。在目前阶段，新机制有几个要点：一是确立战略地位，搞好配套规划;二是制定下达配额，强制执行;三是发行绿色证书，完善市场交易;四是推进能源体制改革，破除电网垄断，发展风能友好型电网。

1. 明确风能和可再生能源持续开发的战略地位，从推动能源革命和改善能源结构的角度，切实搞好顶层设计和发展路线图。按照建设美丽中国，保护生态环境和应对全球气候变化的承诺和国际义务，制定我国风能和可再生能源的总目标、发展速度和发展各阶段具体目标。并将各阶段发展目标要按年度、按地区进行分解，落实到具体责任单位。

2. 国家根据总目标和分解的各地区各阶段目标，每年下达风能和可再生能源消费配额，作为消费者实行绿色消费的应尽责任和义务。可再生能源配额体现国家战略意志，具有一定强制性。国家下达的配额与分解的各地区和各阶段发展目标一致，建成一个可控、在控的增量市场，保证每年度有新的风能和可再生能源发电装机。

政府每年对配额的执行情况进行检查和考核。可再生能源配额可按行政区划进行配发，由地方政府分配;也可先向大中型发电企业配发，条件成熟后再向中小电力消费者配发。各地政府可根据当地的资源情况组织可再生能源生产以完成配额。不能按规定完成配额的，可以在绿色证书交易市场上购买。可再生能源配额为电力消费企业或消费者承担。为了保证执行渠道畅通，必须保持电力生产、输送、调度、配给和消费渠道畅通。这意味着可再生能源配额必须同时配给发电、电网、调度、配电和消费等整个产业链的各个环节，保证配额制的顺利制行，体现全社会的责任和义务。

3. 发行绿色证书，完善市场交易。国家向可再生能源电力生产商发行可再生能源绿色证书。绿色证书作为电力生产商生产有利于保护环境和生态的电力产品的成本补偿，是一种有价证券，体现风电和可再生能源发电在电力市场中的相对公平性。

要建立和完善绿色证书交易市场，使绿色证书作为有价证券在市场上顺利进行交易。交易价格由市场根据供需确定，政府加强监管。绿色证书原则上可以在市场上交易一次，与同时配发的消费配额完成对冲。

4. 推进电力体制改革，破除电网垄断和电网技术垄断。适度放开风电送出工程的投资、建设和运营，吸引民资进入，引进更加充分的市场竞争。在竞争中破除电网技术垄断，加速电网技术的进步和科学创新，建立完善的、智能化、柔性的、适合可再生能源的，或者叫可再生能源友好型新型电网。电网的用户既可以是电力的消费者，将来也可以是电力的生产者。新型电网应既能满足变动的电力负荷的要求，也能适应含有可再生能源的变动的电源接入的要求，为可再生能源大比例进入电网创造可能性。可再生能源配额制是国家在一定时期构建和完善能源结构的战略举措，是推动可再生能源发展的推手，能够为其创造一定规模的可控市场，扶持其健康发展。当可再生能源发展到一定阶段，成为支柱或主力能源时，配额制也就可以取消了。届时可再生能源已通过市场化竞争发展壮大，成本降低到可以与其他能源形式相竞争，为广大消费者所接受，绿色证书的作用也随之消失。

绿色证书的发行与生产的可再生能源电量相对应。当市场上可再生能源电量增加，绿色证书超出配额或可再生能源发展过快时，绿色证书的交易价格就会下降，开发商投资就会减少，从而减缓发展速度，反之则加快。国家可以通过调整每年的可再生能源配额以满足可再生能源发展规划的年度计划需要，控制其发展速度和规模。

国家财政补贴逐步退出。在新机制的建立和完善过程中，只要配额制和可再生能源绿色证书制度开始实施，绿色证书的市场交易和流通流畅，财政补贴就可以逐步减少。当补贴完全退出时，可再生能源的固定电价政策也随之停止。固定电价消失，可再生能源发电至此可完全进入市场化运作方式，其电价由风电项目当地的各种能源的上网电价平均电价加上其绿色证书在市场上流通时的交易价组成，随市场供需变动。市场起配置资源的决定作用。

对于我国是否采用可再生能源配额制，曾经有过讨论。《可再生能源法》正式实施之后，针对其如何落实，采用固定电价还是配额制，存在一些讨论。因为当时可再生能源产业还比较弱小，固定电价和财政补贴的办法对其早期发展更为有利，负担也不大，最后选择了固定电价制度。十年发展的实践证明，这在当时是一个正确的选择，极大地推动了我国可再生能源的发展。固定电价制度发展到今天，已完成推动了我国做大风电的历史使命，其局限性也凸显出来。各地风电发展不平衡，消费者没有参与意识，消纳问题解决困难，送出困难无法解决，大量弃风限电，巨额补贴资金不堪重负的现状说明固定电价制度到了必须改变的时侯。与此同时，配额制、绿色证书制度有利于全民参与和市场配置资源，将更加适合可再生能源的持续和规模发展，应该给予认真考虑。