【消防】消防行政处罚中行政相对人主体确认问题的探讨

消防行政处罚，是指法律法规规定的行政主体依法对违反消防法律、法规、规章、技术标准的消防违法行为人实施的行政处罚。对于公安消防机构来说，消防行政处罚是依据《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）和地方法规规章实施法律监督的一种有效手段。但由于消防行政执法本身的专业性、复杂性，加之现役制消防监督执法人员岗位轮换快、法律专业素质不高，在行使行政处罚职权过程中也就不可避免地出现一些差错。笔者就切身感受到许多消防监督员对有关消防行政处罚法律责任主体条文在理解、执行等方面困惑不少。本文就目前有关消防行政处罚中行政相对人主体认定问题谈谈自己的一点浅见，以供探讨。

一、当前消防行政处罚中对行政相对人主体认定存在的问题

《消防法》第六章法律责任一章对消防违法行为应负的法律责任、执法主体及执行方式等内容作了相关规定，其中第五十八条至第六十九条主要是行政管理相对人违法行为的罚则，具有处罚种类多、案由多，罚款起点高、幅度大等特点。消防行政相对人是指消防行政执法主体行使消防行政执法权的作用对象，是基于消防行政执法管辖关系而确定的。根据《消防法》和《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》的有关规定，消防行政相对人包括公民、法人和其他组织。对于行政相对人主体性质的认定将直接影响到整个行政处罚案件是否正确、合法。在《消防法》第六章中，其中部分条款明文规定了违法行为的责任主体，但不少罚则未明文规定责任主体的性质，如：第六十五条第二款规定，并未从主体性质来规定；也有部分条款对违法行为的实施主体和责任主体仅规定为单位，如：第五十八条第二款，规定违法行为的责任主体为建设单位，对一些尚未确定主体地位的“准单位”排除在责任主体之外，造成部分主体实施的消防违法行为游离责任追究之外。这些都凸显出消防行政执法实践面对的困惑，在一定程度上影响了基层消防监督执法规范化建设。

二、对行政相对人主体性质的认定依据

消防法是调整消防管理法律关系的法律规范，属于行政法的范畴。消防法所规定的法律责任为消防法律责任，属于行政法律责任的范畴。根据《行政处罚法》的规定，行政机关依法对违反行政法律规范主体的确认采用了“公民、法人或者其他组织”的界定标准。参照民事法律规范有关民事权益主体确认的法律规定，《民事诉讼法》也采用了“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”界定标准。1992年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》中第四十条对公民、法人和其他组织进一步细化为：其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括领取营业执照的私营独资企业、合伙组织、合伙型联营企业、中外合作经营企业、外资企业、经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体、法人依法设立并领取营业执照的分支机构、中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构、中国人民保险公司设在各地的分支机构、经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业。最高法院上述有关民事权利主体认定标准的规定，并不仅仅限于民事诉讼主体的确认，基于司法解释“准法律”的法律地位和人民法院审理各类案件诉讼主体确认的主要法律规范之一，上述主体认定规范也是行政机关行政执法管理相对人主体认定的法律规范。

三、对消防行政处罚中行政相对人主体性质的区分

在消防行政处罚所依据的法律规范中，一般把违反行政管理规范的责任主体描述为个人和单位，而很少使用“公民、法人和其他组织”的描述。究竟哪些主体应划归个人范畴，哪些主体应划归单位的范畴，至今没有明确法律规范，这也是造成不少消防监督人员在执法过程中对行政相对人主体认定错误的原因所在。

一是关于个人的认定。笔者认为，行政相对人主体认定中的“个人”，并不局限于一般意义上的自然人、公民，还应包括个体工商户、个人独资企业、个人合伙和合伙企业。

个体工商户在法律上的定义是个人还是单位，或者说是公民还是其他组织长久以来一直存在争议。笔者认为，个体工商是属于个人，其理由有：一是在《中华人民共和国民法通则》中将个体工商户归为第二章的范畴，并且对其主体做了明确，为公民；二是最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》中关于其他组织的解释中，未将个体工商户纳入其中；三是个体工商户不像公司等组织拥有独立的财产权，其债务承担不以个体工商户的固有资产为限，而由经营个体工商户的公民个人或家庭财产负无限责任。因此，个体工商户在进行消防行政处罚时应当以个人进行定性处罚。

个人独资企业由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，对企业债务承担无限责任。个人独资企业并不是一个公司法人，而是一个个人经营实体。个人独资企业在《民法通则》中与公民和自然人是一并进行规范和调整的。故在消防行政处罚中应将个人独资企业按个人确定主体。对于个人合伙与合伙企业的认定则比较复杂。个人合伙适用《民法通则》调整，应按个人认定主体。合伙企业以依法登记取得主体资格，适用《合伙企业法》，应作为单位认定。

二是关于单位的认定。消防法律责任条款中所称的单位主要指机关、团体、企业、事业单位和其他组织。

机关、团体、事业单位在我国《民法通则》中被视为非企业法人，属于消防法中表述的单位范畴。

企业是指从事生产、贸易、运输及服务性活动的独立核算单位，属企业法人。对于企业法人的认定，只要核准营业执照上的企业性质一栏就可以进行认定。

其他组织，又称为公民、法人之外的其他组织，是指不具备法人资格但可以以自己的名义从事民事活动的组织。其特征是：具有稳定性的社会组织体，具有相应民事权利能力和民事行为能力的组织体，是不能独立承担民事责任的组织体，是不同于自然人和法人的组织体。在消防行政执法中，非法人其他组织仍属于单位范畴。

此外，关于不属于单位的非单位其他组织的性质，笔者认为，非单位其他组织违反消防法，应当依照具体的条文进行理解。原则上按照个人实施消防违法行为进行处罚。法律、法规、规章有特别规定，对某些具有特定功能、条件、范围的场所规定特定的消防违法行为要以该场所作为法律责任承担者追究责任的，从其规定。

四、消防行政处罚中确认行政相对人主体性质的方法

根据上述对消防行政处罚中行政相对人主体性质的认定依据和区分，在消防行政处罚司法实践中可以从以下几方面确认责任主体性质：

 一是从规范性条款的内容分析。

《消防法》总则、火灾预防等章节对于单位和个人的法定义务作了明确，尤其是一些排他性义务，如建设单位申请备案的义务、个人报告火警的义务，那么在确定法律责任主体时，未申请备案的违法行为显然不能以个人为主体，谎报火警也不能以单位为主体。

二是从法律责任条款的表述分析。大部分法律责任条款都明确限定了违法行为的主体，如《消防法》六十条第一款明确了违法行为主体为单位，那么这些行为的责任主体就不能是个人。

三是从违法行为的本身性质分析。一些违法行为带有很强的主观色彩和个体行为性，如《消防法》第六十二条、六十三条、六十四条规定；而另一些行为则有强烈的集体属性，属于单位职责，如《消防法》第六十条第（六）项规定：人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的。

四是从违法行为实施人的身份分析。《消防法》第六十条中对一些违法行为既规定了单位罚则也明确了个人罚则，我们可以从违法实施主体、主观认识和客观方面进行判断：违法行为的实施必然由个人所为，但却不必然都按照个人违法进行处罚。确定违法行为的性质，要分析行为实施人的身份是否是代表某一单位或集体，是否被单位负责人或管理人授意。二是分析行为实施人的主观状态。行为实施人的主观意图或动机是让谁受益，是单位还是行为人本身，从而区别违法行为到底应当由谁为责任主体。

五是从违法行为的行为方式分析。单位和个人的违法行为实施方式是不同的，大部分单位违法行为存在组织性、集体性，而个人违法则没有这两个特点。如：《消防法》第五十八条第一款中，对于一些出资人为个人，正在组建，仅获得工商部门企业名称预先核准登记，尚未确定主体地位的“准单位”投资新建的建筑、开办的场所、从事的经营等活动，可以视为该法人的行为，按照单位责任主体实施处罚。

此外，关于个人与单位的区分，我们还需掌握一些特例，如《互联网上网服务营业场所管理条例》第八条规定：设立互联网上网服务营业场所经营单位，应当采用企业的组织形式。因此，虽然网吧大多为个人独资企业，但在消防行政处罚中仍应当作为单位责任主体对待。